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La COP26 es la cumbre más importante desde el Acuerdo de París de 2015. Es una oportunidad importantísima para que los países aumenten sus ambiciones con respecto a las metas climáticas y para poder alinear al mundo con la política de “muy por debajo de 2°C”. Pero, existen varios temas técnicos que los negociadores en Glasgow deben abordar para poder finalizar el libro de reglas del Acuerdo de París:

1. Acuerdo Principal para revisar las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDCs) 2022-2025:

Uno de los elementos clave para la COP26 es achicar la brecha entre las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDCs, por su sigla en inglés) actuales y limitar el aumento de la temperatura en 1,5ºC por encima de los niveles preindustriales, según Chatham House, un grupo de expertos líderes mundiales en la creación de políticas.

A Octubre de 2021, 86 países y la Unión Europea presentaron NDCs nuevas o actualizadas, pero estas no llegan lo suficientemente lejos —sólo permiten limitar el calentamiento global a aproximadamente 2,4°C. Existen muchas metas de cero neto (o Net Zero), incluyendo las de los mayores emisores de carbono tales como el Reino Unido y la Unión Europea, que están demasiado enfocados en el largo plazo (mitad de siglo). Pero, es probable que no se logren los objetivos a largo plazo a menos que se tomen acciones drásticas para reducir la emisión contaminante a corto y mediano plazo. Es esencial, entonces, que todos los países presenten o revisen las NDCs para que estén alineadas con 1,5ºC.

En las charlas previas a la COP26, en el mes de julio, varios países enfatizaron que un acuerdo en la COP26 debería reconocer esta brecha e incluir un plan para achicarla, para lo cual deben mantener un claro compromiso político para poder alcanzar los 1,5ºC. En esas charlas, los países también hicieron sus propuestas para adelantar las metas de 2030 a 2025, y convocaron a las naciones a presentar estrategias de largo plazo más concretas para alcanzar la emisión de carbono cero neta.

En particular, los países vulnerables quieren que se revisen las metas de las NDC anualmente en vez de cada cinco años. Por esta razón es que proponen un “Pacto de Emergencia Climática”, para pedirles a los países que tengan metas cada vez más ambiciosas en cada COP hasta 2025. Este plan va a ser impulsado en el Foro de la Vulnerabilidad Climática y probablemente quede plasmado en el texto de la decisión final de la COP26. El punto de referencia final para tener un verdadero objetivo ambicioso en la COP26 será que si las NDCs revisadas se alinean con 1,5ºC.

La COP26 les da una gran oportunidad a los países para que puedan exponer un paquete de NCDs ambiciosas, acuerdos multinacionales y políticas nacionales tendientes a crear un nuevo sentido de inevitabilidad alrededor de la transición hacia economías cero netas. Pero, también está el riesgo de que los países no revisen sus NDCs. En este caso, deberán presentar un plan sobre cómo aumentar esa ambición. Esto podría incluir, por ejemplo, una declaración política subrayando la necesidad de frenar el calentamiento global en 1,5ºC e invitando a los demás países a revisitar sus NDCs antes de lo estipulado en el Acuerdo de París, como en 2023 en vez de 2025.

2. Artículo 6 y mercados de carbono.

Este es el punto clave no resuelto del Acuerdo de París. El Artículo 6 fue diseñado para hacer posible la cooperación internacional mediante tres mecanismos distintos, dos de los cuales implican la transferencia de los créditos de carbono. Su objetivo principal es facilitarles a los países que puedan lograr sus NDCs y tener metas climáticas más ambiciosas. Sin embargo, su complejidad ha causado justamente lo contrario. Varios desacuerdos sobre distintos temas técnicos, tales como cómo evitar la doble contabilidad de las emisiones y el uso de créditos previos que surgen del Protocolo de Kioto, o sobre si se debe asignar un porcentaje de los ingresos (SOP) para financiar la adaptación a las medidas climáticas, han paralizado las negociaciones.

Estos desacuerdos constituyen una amenaza para el potencial avance en la COP26. En las charlas preparatorias, a comienzos de 2021, allegados a las negociaciones dijeron que los países restablecieron sus posiciones y prioridades sin llegar a ningún avance. Al final, el presidente de la COP26, Alok Sharma, prometió que estas divisiones se resolverían y acordaron un reglamento posterior a 2020 para la comercialización internacional de emisiones de CO2.

La creación de un reglamento sólido para el Artículo 6 es esencial, ya que sus normas influirán en la gobernanza de los mercados internacionales de carbono. Podría destrabar financiamientos adicionales y reducir los costos de bajar las emisiones. Asimismo, llegar a un acuerdo sobre la participación de los ingresos podría movilizar las finanzas para la adaptación a estas metas y fortalecer significativamente el apoyo a los países más vulnerables al cambio climático.

Sin embargo, existe un riesgo de que la presión para lograr un consenso pueda llevar a que los países lleguen a un “mal acuerdo, lo que podría ser peor que no llegar a ningún acuerdo”, según Chatham House. Normas más débiles podrían darles buenas excusas a los países para no reducir sus emisiones. Algunos observadores creen que esto podría socavar la solidaridad entre los países o peor aún, quebrar el Acuerdo de París. Sin embargo, no impediría la ambición nacional o el desarrollo de los enfoques existentes mediante acuerdos bilaterales o multilaterales para el comercio de carbono.

Hay una oportunidad de ir más allá de usar los mecanismos del mercado para lograr las NDCs. Para algunos negociadores de la COP, alcanzar una rápida descarbonización demandará de una acción de políticas más amplias, que vaya más allá de los mecanismos de mercado del Artículo 6. Para esto se debe desarrollar un apoyo más amplio para el mercado complementario y vías de políticas que conduzcan a reducir las emisiones en forma simultánea.

3. Marco de mayor transparencia

El marco de transparencia mejorado es fundamental para el diseño, la credibilidad y el funcionamiento del Acuerdo de París. A través de él, los países usarán métodos comunes para informar tanto sobre sus propias emisiones, como sobre sus avances respecto de las NDCs, por ejemplo. Este marco probablemente también incluya procesos para que los especialistas técnicos puedan revisar la información allí volcada y mecanismos de revisiones multilaterales entre pares.

Dado que el Acuerdo de París no tiene medidas que observen su complimiento y aplicación, el mecanismo de transparencia es esencial para poder realizar relevamientos significativos sobre el cumplimiento de las metas y construir confianza entre los países.

Los países todavía tienen que ponerse de acuerdo sobre todos los aspectos técnicos de este marco. En las charlas preparatorias a la COP26, hubo algunos avances, pero aún queda mucho trabajo técnico por hacer antes de poder llegar a decisiones finales. Existe el riesgo de que los países no puedan ponerse de acuerdo sobre todos los aspectos o que se pueda crear un marco débil. En este caso, poder evaluar si la acción tomada es la adecuada y hacer responsables a los países será todo un desafío.

Poder lograr un marco común sobre los registros que facilite la transparencia y genere un ámbito de cooperación será uno de los objetivos principales de la COP26. Poder contar con un menú reducido de opciones para la contabilidad constituiría un progreso.

4. Mismos plazos para los registros públicos

Bajo el Acuerdo de París, los países presentaron sus NDCs, pero con distintos plazos de tiempo para alcanzar las metas climáticas especificadas, dificultando el poder compararlas y evaluar si estamos encaminados para alcanzar los objetivos globales de temperatura. Contar con marcos temporales comunes para todos los países podría terminar con este problema, ya que los países utilizarían los mismos plazos para realizar sus informes, facilitando la comparación de las NDCs y de la ambición global.

Hasta ahora, los países estuvieron de acuerdo con que hubiera un calendario común para las NDCs, pero aún resta ponerse de acuerdo sobre los plazos. Un plazo más corto significa que los países tienen que actuar antes para alcanzar sus objetivos, lo que aumenta la posibilidad de que se alcancen los objetivos de temperatura establecidos en el Acuerdo de París.

En la actualidad, los países se dividen en tres opciones principales: cinco años, diez años y un híbrido. Dada la urgencia del cambio climático, la opción de cada cinco años sería la mejor, ya que ayudaría a evitar acciones insuficientes y también instaría a los países a aumentar su ambición con mayor frecuencia.

El período de cada 10 años o el híbrido pueden llevar a una ambición más débil, o a que los países que no presentan ningún plan de implementación significativo, incluidos los objetivos intermedios. La opción híbrida puede llevar a una situación en la que los países se confíen en que otros vayan a reducir sus emisiones (por ej.: podrían verse menos incentivados a aumentar su ambición cada cinco años cuando tengan la opción de hacerlo cada diez).

En las conversaciones preparatorias de la COP26, casi todos los países coincidieron en que quieren llegar a un acuerdo en Glasgow, y algunos sugirieron que tienen preferencia por el período de cinco años. Llegar a un acuerdo es también una oportunidad para lograr la transparencia y la comparabilidad que tanto se necesitan para poder llevar a cabo el inventario global (véase más adelante). El acuerdo también podría tener injerencia en el debate sobre la doble contabilidad.

5. Perfeccionar el proceso de inventario global

El inventario global (GT, su sigla en inglés: global stocktake) es un proceso que apunta a revisar la implementación del Acuerdo de París y a evaluar el avance colectivo hacia los objetivos climáticos de largo plazo. Juega un papel importantísimo en brindar a los países las bases para fortalecer sus acciones y permitir que haya una mayor ambición en sus NDCs con el tiempo. El primer inventario global completo tendrá lugar en 2023 y se repetirá cada cinco años. La estructura del inventario global fue, en gran medida, terminada en la COP24, pero aún hay varias decisiones por tomar para garantizar que funcione efectivamente.

Los resultados más importantes que se buscan en la COP26 son llegar a un acuerdo sobre cuándo se terminará la última fase del inventario (para tener injerencia sobre las NDCs de 2025) y lograr un consenso sobre cómo se va a informar ese registro. Los países se van a basar en la información generada por el inventario global para actualizar y mejorar sus NDCs. Este, además, es una oportunidad para informar sobre la prestación de apoyo y asistencia técnica para mejorar la acción, por ejemplo, cómo conseguir más financiamiento climático.

Decidir cómo alinear el inventario global con los esfuerzos de los actores no estatales es también una oportunidad para que éstos contribuyan al proceso de revisión de los objetivos climáticos de los países. Pueden, por ejemplo, aportar su experiencia y ayudar a mejorar la ambición de la acción climática de las naciones. Si no se establecen normas estrictas, se podría obstaculizar la evaluación del progreso colectivo y alejarnos aún más de los objetivos de temperatura.

6. Financiamiento climático (post-2025)

El Artículo 9 del Acuerdo de París establece las bases para el financiamiento climático para las naciones en vías de desarrollo que necesitan de dinero para poder mitigar y adaptarse al cambio climático. Los países desarrollados se comprometieron a proveer 100.000 millones de dólares anuales entre 2020 y 2025.

Este objetivo es un elemento clave del Acuerdo de París, que también establece que este monto debería dividirse 50-50 entre adaptación y mitigación. Sin embargo, los países desarrollados no han cumplido con sus compromisos anuales: se estima que 80.000 millones de dólares fueron movilizados en 2019. Estos países tampoco pudieron demostrar que podrán honrar este compromiso en 2021,ni cómo podrán cumplirlo en el período 2022-2024.

La OCDE también estima que la mayor parte de los recursos económicos están siendo usados para financiar la mitigación en vez de la adaptación a las nuevas metas. En las charlas preparatorias de julio de este año, Alok Sharma anunció que los países desarrollados publicarán un “plan claro” para movilizar los fondos en el período hasta 2025.

Esta hoja de ruta ha sido solicitada por los países vulnerables, que están exigiendo que las naciones desarrolladas cumplan con sus promesas financieras. Se les ha encomendado a Alemania y a Canadá que lideraran el trabajo de desarrollar el plan, cuya fecha de publicación aún no se ha anunciado.

Las naciones vulnerables también están pidiendo que se aclare cómo se logrará el equilibrio de los fondos 50:50 entre adaptación y mitigación, y que se les otorgue el 5% de participación de las utilidades generadas por el Artículo 6 para ser asignado a los esfuerzos de adaptación. Honrar el objetivo de los 100.000 millones de dólares es un prerrequisito para el éxito de la COP26, y es crucial tanto para construir la confianza entre países como para incrementar la ambición.

La falta de claridad de los países desarrollados en materia de financiación ya está creando desconfianza entre los países. El presidente del grupo LCD (los países menos desarrollados) incluso declaró que “no habrá un acuerdo en la COP26 sin un acuerdo sobre financiamiento”.

Las negociaciones comprenderán dos temas principales: la provisión continua de los 100.000 millones de dólares, la prórroga del programa de financiamiento a largo plazo (LTF, por su sigla en inglés), que debería haber terminado en 2020, y un nuevo objetivo de financiamiento climático que comenzaría en 2025. La falta de acuerdo podría afectar a las negociaciones en una serie de ámbitos, incluida la ambición de las promesas de mitigación de los países en desarrollo. También podría romper la confianza entre los socios, lo que imposibilitaría el cierre de la brecha financiera y pondría en peligro el acceso a la financiación futura.

Hay una oportunidad para que, en la COP26, se cree un proceso más robusto para el cumplimiento de objetivos financieros posteriores a 2025. La decisión de Glasgow debería reconocer que las economías necesitan movilizar billones de dólares para establecer los nuevos objetivos financieros climáticos que puedan ayudar a que los países se adapten y mitiguen el cambio climático.

7. Pérdidas y Daños

Pérdidas y Daños (L&D, por sus siglas en inglés) se refiere a los impactos del cambio climático que no pueden ser abordados sólo mediante la mitigación y la adaptación. Después de más de 20 años de negociaciones internacionales sobre estos temas, en 2013 se estableció el Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños (WIM, por sus siglas en inglés). Dos años más tarde, en París, se dedicó el Artículo 8 a Pérdidas y Daños, anclando el WIM al Acuerdo de París.

El LTF pretende informar a las naciones desarrolladas en sus esfuerzos por identificar vías para movilizar el objetivo de los 100.000 millones de dólares, e informar a los países en la mejora de sus entornos propicios y marcos políticos para facilitar la movilización y el despliegue efectivo de la financiación climática en los países en desarrollo.

No obstante, el tema sigue siendo legal y políticamente un gran desafío, con negociaciones que abarcan temas contenciosos tales como compensaciones, finanzas y migraciones. Los países desarrollados son generalmente precavidos, y a menudo combinan Pérdidas y Daños con adaptación y reducción de riesgos o con seguros. Hay preocupación de que las normas de Pérdidas y Daños puedan hacerlos responsables de compensar a los países vulnerables por los impactos climáticos. Los países en vías de desarrollo sostienen que es necesario fortalecer la capacidad de la Convención Marcos de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) para abordar estos impactos in situ de manera justa.

En la COP25 de Madrid, se acordó establecer la Red de Santiago sobre Pérdidas y Daños, que apunta a catalizar la asistencia técnica para abordar las Pérdidas y Daños en los países en vías de desarrollo. Las presidencias de la COP25 y la COP26 están realizando consultas sobre cómo hacer esta red operativa. Antes de la COP26, tanto la sociedad civil como las naciones en el G77 estuvieron presionando para que Pérdidas y Daños sea un tema central, en particular, su financiamiento.

En las charlas preparatorias, los países reconocieron la necesidad de lanzar la Red de Santiago y aclarar la gobernanza del WIM. Hubo muchos llamados para que la COP26 fuera más allá de la Red de Santiago y que tratara más temas sobre Pérdidas y Daños, incluyendo un mecanismo dedicado al financiamiento. Alok Sharma también dijo que espera que el tema tenga un rol importante en la COP26 y que el Reino Unido se encuentra actualmente consultando a los países acerca de la idea de designar un representante de alto nivel para ello.

La COP26 representa una oportunidad para elevar el perfil de Pérdidas y Daños en el proceso de la CMNUCC y de ponerlo permanentemente en la agenda de los órganos subsidiarios. Lograr un avance sustancial en la Red de Santiago también será clave, ya que esta sólo cuenta con un sitio web. Lograr un avance significa decidir los tipos específicos de asistencia técnica que la red brindará a los países vulnerables y la forma en la que se comprometerá con sus funciones.

Si no se consiguen resultados ambiciosos en la COP26, se condenará a las naciones y comunidades más vulnerables a los impactos más costosos y peligrosos del cambio climático.